3.5 La organización administrativa

del Estado.

3.5.1 La reforma del Estado vigente.

La propaganda oficial tiende a resaltar los profundos avances en la reforma del Estado en los últimos años: ajuste en las estructuras orgánico-funcionales, reducción de personal, programas de retiros voluntarios, vacantes congeladas, supresión de direcciones generales, concursos públicos para cargos direccionales y medios. Cursos actualizatorios/perfeccionamiento para la carrera, nuevo escalafón, sueldos ajustados al ámbito privado - dirección-, propagación de proyectos informáticos, etc. ¿ Quién puede pedir más? Más aún comparado con sus antecesores, que solo declamaban cambios, sin su ejecución.

Esta reforma administrativa tiene su historia - no oficial- iniciada antes de Cavallo, ante las desenfrenadas criticas al Estado elefantiásico e inoperante, con razón, provenientes fundamentalmente del riñón liberal. No bastaba con simples reformas - agotadas- sino que se requería cirugía mayor. Así surgió un decreto ómnibus en el cual se explicitaba una nueva filosofía en la materia y en las privatizaciones, que ulteriormente fueron ejecutadas. Entre las medidas propuestas, señalábase la creación de puntos críticos de gestión (unos 1500). Planeábase designar a hombres de la esfera privada que habían demostrado éxito en la esfera privada en reestructuraciones empresariales. El número estimado concordaba aproximadamente en los cargos equivalentes a Direcciones Generales existentes. Dado la diferencia de retribuciones en el ámbito privado y público, se fijaba un plus no retributivo que los igualaría. Viejo conocedor de todas las reformas intentadas y fracasadas en los últimos 20 años, aquella tenía dos características que la diferenciaban y que auguraban su éxito: primero y elemental, decisión política de llevarla a cabo y segundo, planes concretos en su ejecución, como los aludidos, que indicaban conocimiento del ámbito público. Los planes precedentes habían fracasado por la falta de vocación política para ejecutarlos - reitero se declamaba- y otros por fallas en el diseño o ejecución, o por falta de conocimiento del medio. Este tenía visos de ejecutarse coherentemente: unificado su control en la Secretaria de la Función Pública, proyectábase un escalafón moderno, profesionales destacados en los niveles direccionales, concursos abiertos para su cobertura, jurados imparciales, etc. ...

Coherentemente con mis anhelos de cambios reales en el Estado, acepté su necesidad, pero implicó una revisión de mi futuro. Mis inconclusos estudios en Psicología UBA, 70%, impedirían retener mi cargo directivo, además nadie me garantizaría que esa carrera no fuera tenida en cuenta, pudiendo ser consideradas sólo aquellas afines al cargo; y las inminentes modificaciones al régimen jubilatorio, conjuntamente con algunas dificultades no experimentadas en el transcurso de mi carrera, incidieron en mi retiro estatal. Un par de años después y conectado aún a mi repartición, tuve acceso a documentación atinente al nuevo régimen correspondiente a la carrera administrativa (SINAPA). Para acceder al mismo y su nuevo escalafón, las reparticiones debían adecuar sus estructuras orgánico-funcionales, supeditándolas a ajustes depurativos (supresión de direcciones generales, cargos, etc.). Aprobada ésta se procedía al reencasillamiento funcional según las normas del nuevo régimen. El escalafón anterior regía desde el año '73. Establecía tres tramos para las 24 categorías que conformaban: superior, supervisión y ejecución. Un bache en su normativa, no delineó adecuadamente lo obvio: las funciones pertinentes a cada uno de sus tramos, con excepciones en el tramo inferior. Así tras más de veinte años de variados gobiernos lo "desobviaron": choferes, amas de llave, cocineros, peluqueros... con categorías que correspondían al tramo superior, pululaban por el ámbito público gracias a su cercanía con el poder político de turno. Asimismo, dado que no se podía aumentar los sueldo públicos - impolítico, más impuestos- se recurría a otro mecanismo que igualmente implicaba más egresos, pero no hacia falta hacerlo público: modificar las estructuras orgánico-funcionales, que involucraba ascensos en toda la planta, incrementando los niveles directivos y jefaturas. Más grotesco se hacían, cuando se debía entregar el gobierno. Con la firma fácil de quien se iba - y la posibilidad de volver- congraciarse era negocio de ambas partes (dotación/funcionarios). Así días/horas antes de partir al llano, el PEN firmaba kilométricas estructuras para nuestro beneficio y a cargo presupuestario del nuevo gobierno. Demás esta decir que tal firma se la indicaba como formal, sin la insinuación del costo ulterior. Igual todo era posible. Este mecanismo rigió a full hasta el '83.

La realidad económica, el excesivo déficit, el acceso al presupuesto, la libertad de prensa, etc., fueron erradicando esas prácticas, que transformaron en meteórica la carrera pública, no así las retribuciones. El SINAPA con su reencasillamiento funcional del 91/92, terminó por dar un golpe final a los saltos de tramo: choferes, cocineros... tuvieron que volver a sus categorías correspondientes, ajustadas al nuevo escalafón, congelándose consecuentemente a sus haberes. Muy plausible, pero nada es perfecto. Ya había algunos deslices. Los ajustes de estructuras condicionante al ingreso al nuevo régimen escalafonario, fueron muy superficiales: supresión de direcciones generales, pero no de las direcciones que le competían, si era posible presupuestariamente, reducción de planta - previos retiros voluntarios y no cobertura de vacantes-; algunos parámetros de coherencia entre personal superior/ejecución, etc. Es decir, los cambios fueron sobre la base de las exigencias presupuestarias, no funcionales. Y si los hubo, en menor medida, fue en consecuencia de aquellos.

La metodología constructiva de estas estructuras orgánico-funcionales, que sirvieron de base a tales modificaciones, nos remiten a lo siguiente: formábase una comisión intersectorial (directores, jefe de personal, analistas). Solicitábase a cada sector - direcciones, departamentos, divisiones, secciones- que fijara sus necesidades de personal, categorías implicadas y posibles reestructuraciones. Todo basándose en criterios fácticos del responsable del sector respectivo (léase sin conocimientos de métodos organizativos de ninguna naturaleza). Elevado a la comisión centralizadora, ésta, que tampoco estaba capacitada en tales menesteres, procedía a filtrar los pedidos según las pautas preestablecidas presupuestariamente, de orden general en todo el ámbito público.

En contadas dependencias existían departamentos de organización y métodos, pero referenciales sin poder de decisión. Sub/sobre valuadas, según los tiempos - vacas gordas o no- la experiencia nos fue enseñando que nos convenía pedir más categorías que dotación de ejecución. Los recortes presupuestarios realizados en Economía cortaban por este último tramo. A veces no... no alcanzando las sillas ni el lugar para recibirlos, ni trabajo para darles. Sobre este "modelito", fáctico/limitado, se delineó el nuevo orden aún vigente en muchas reparticiones, sin excluir modificaciones ulteriores leves que implicaron nuevos cargos. Es decir, que la base estructural actual estuvo definida por los directivos precedentes a la aplicación del SINAPA, acusados previamente como inoperantes a nivel gerencial - y que generalmente lo eran, doy fe- supuestamente borrados en el futuro inmediato por los concursos abiertos que exigirían para los cargos que ellos ostentaban experiencia en reestructuraciones empresariales o nivel internacional, todos con graduación universitaria (factores excluyentes para tales concursos). Tal incongruencia, terrorífica, podría haberse subsanado al nombrarse en los cargos direccionales, vía los estrictos concursos anunciados, a titulares con el nivel exigido en los mismos. Y éstos, reformar tales estructuras, cuya metodología constructiva infringe toda norma científica en la materia. Las necesidades propias de cada área, sobrevaluadas por los seguros cortes que serían objeto, se adicionaban a la de las otras y con algunos ajustes finales presupuestarios terminaban con el monstruo orgánico-funcional. Esta pasaba engrosar al de su Ministerio y finalmente todos conformaban el fabuloso PEN. "La suma de las partes es igual al todo" (créase o no). Madre/padre del todo el accionar inoperante del Estado.

La realidad fue indicando otro camino, distinto a lo que vislumbraba coherente con los objetivos del SINAPA y sus bríos renovadores. Contrariando a éste, por excepción normativa, se permitió soslayar los requisitos exigidos, pudiendo acceder a los niveles direccionales superiores a personal sin título universitario, ni experiencia en el ámbito privado en reestructuraciones, ni nivel internacional. Posteriormente, se realizarían los concursos abiertos para aquellos cargos direccionales a los cuales se les asignarían ese plus retributivo aludido (funciones ejecutivas) que los equipararía con el sector privado. Cuando se anunció tales concursos rigurosos/selectivos, que desterrarían las digitaciones y/o supresión del derecho al reclamo, muchos técnicos de elevado nivel, radicales como justicialistas, estaban eufóricos en la ceremonia oficial que los anunciaba (según la crónica respectiva, resaltado por Clarín). Tal nivel de euforia me inclinó a pensar que esto iba en serio, aún los desvíos propios de cualquier proceso de cambio, factibles de rectificar. Iniciados los primeros concursos, generalmente en Economía o Presidencia, se anunciaba esporádicamente la designación del titular ganador del mismo, refieriéndose que los mismos ya ocupaban el cargo concursado (léase que pasarían a cobrar el plus aludido). ¿Serian los mejores? Tal reiteración me hizo consultar a las fuentes, corroborando mi presunción: la mayoría de los directores, que ocupaban el cargo previamente al concurso y no cumplían con los requisitos rigurosos de selección, fueron los ganadores del mismo. La cobertura previa del cargo, limitaba la rigurosidad del mecanismo de selección, quedando en manos del titular del Organismo respectivo la designación final, sin reclamo posible alguno a los postergados. En fin, más de lo mismo.

Resumiendo: modificaciones estructurales deficientes, ni tantos profesionales idóneos, ni transparencia en los concursos, fueron quitándome toda esperanza. Estábamos en el Estado, el reino del todo es posible: mágicamente, con tales reformas superficiales comandadas por los directivos acusados de inoperantes y culpables del Estado elefantiásico y anacrónico, se pasó a la superreforma del mismo, promocionada como uno de los grandes logros del gobierno. Para quien no estuviese informado, parecía creíble. Ni se mejoró la operatoria del accionar de gobierno, ni de toda su estructura burocrática. Hubo algunos intentos aislados, de hacer reformas estructurales con base científica, vía consultoras contratadas en algunos ministerios. Pero sucumben ante la indiferencia del nivel político como gerencial respectivo, ajenos a tales "rigurosidades" organizacionales. Las empresas contratadas, coherentes con su finalidad lucrativa, aspiran a que se cumplan con los términos del contrato. En definitiva, la maquina burocrática esta intacta, fagocitándose cualquier tibio intento de cambio como este SINAPA.

3.5.2 Hacia una transformación real del Estado.

La estructuración técnico-administrativa del Estado debe ser la herramienta operativa para lograr traducir eficazmente los planes del gobierno, emergentes de las demandas sociales respectivas. Máximo de racionalidad e independiente de la injerencia política del gobierno de turno. Ambos - gobierno/organización burocrática estatal- se controlarán mutuamente. Esta que el gobierno cumpla coherentemente con lo que la sociedad le demanda y aquel, que sus directivas se cumplan eficiente y eficazmente por tal organización.

Tal racionalidad implica una revisión del aparato administrativo en su totalidad, compatibilizado con los planes de gobierno permanentes y coyunturales, diseñados previamente. De tal análisis surgirá la finalidad operativa de las reparticiones que se ajusten a tal planificación. Así emergerán fusiones, rectificaciones, bajas, etc. Bosquejar un todo y analizar desde el mismo cada parte integrante, estableciendo circuitos administrativos y automáticos subyacentes, dotación y recursos materiales pertinentes.

El proceso de reestructuración funcional de las reparticiones - partes del todo- será efectuado por personal altamente especializado en materia técnico-administrativa, multidisciplinario. Estos conformarán un centro nacional de sistemas administrativos, cuya finalidad será brindar asistencia a los técnicos específicos capacitados en cada repartición. Con el consenso de éstos y los distintos niveles de la repartición a reestructurar - Dirección, jefaturas, supervisión, mantenimiento, servicios, etc.- se irá conformando un todo que responda a los fines institucionales. En fin, organizada inteligentemente: jerárquica-consensuada, idónea, en equipos disciplinarios e interdisciplinarios, participativos, en los términos de este ensayo. Concursos selectivos, rigurosos, transparentes para la cobertura de cargos. Instrucción del personal permanente en la operatoria de los sistemas diseñados. Es decir garantía de ajuste permanente de los mismos, en estricta coordinación con el Centro Nacional de Sistemas aludidos. Toda esa experiencia será centralizada en aquel, a los efectos de realizar transferencias positivas a otras reparticiones que demanden soluciones similares a las ya experimentadas.

Asimismo, tal centro será auditado por la Universidad, con el objeto de evaluar el nivel técnico en la materia y con relación a los parámetros internacionales. Dado que su labor excede al PEN y acorde a su función de control de la coherencia de las políticas a implementar con los objetivos sociales perseguidos, es preferible que dependa del poder parlamentario.

El estado nacional deberá ser receptor de los estudiantes universitarios, en las áreas pertinentes a sus estudios, para su perfeccionamiento. Tales pasantías, representarán un beneficio mutuo: elevar la calidad de la dotación pública y estos adquirir práxis en su actividad futura, como ingresos para solventar sus estudios. Podría actuar también como beca, para aquellos que no tengan recursos pero sí talento.

3.5.3 La falta de cultura impositiva.

Cualquier experto en temas económicos, refiriéndose a nuestro país no podrá omitir aludir a la falta de cultura impositiva. Y con razón. Pero estimo que este tema no puede tratarse unilateralmente cuando es dual evidentemente. Los ingresos están estrictamente relacionados con los egresos. Si una dirigencia política soslaya éstos, no puede pretender crear una cultura que avale tales despropósitos. Los impuestos no valen por sí mismos, aunque fuesen legales. Existen en la medida que se requieren para solventar la administración del bien común. Esto debe ser estrictamente vinculante: un gobierno que actúe con la mayor racionalidad-austeridad posible/conveniente, avalada socialmente y un sistema impositivo que sea su contrapartida equivalente. Sin esta relación poco podremos hacer por nuestra falta de cultura impositiva y dejar de dar de comer a los chanchos, que con tal excusa evaden sus impuestos. Logrado tan deseado equilibrio, entre egresos e ingresos, deberá inculcarse en el sistema educativo su trascendencia. No formalmente, enunciándolo, sino prácticamente, en ejercicio. Participación en el presupuesto escolar y en su ejecución. Como se originan y recaudan los impuestos, que finalmente vuelve a ellos. Recaudar es un operativo difícil y costoso para una sociedad propensa a la evasión. ¿ No sería factible emitir dinero impositivo, equivalente a lo necesario en cada ejercicio, de igual curso legal, exigiendo en cada compra un doble pago (normal e impositivo). Por ejemplo al abonar cualquier adquisición pagar el 80% en dinero usual y 20% en impositivo, teniendo ambos igual valor. Las dificultades operativas serían subsanadas (pagar los sueldos con la proporción de ambos, cambio adecuado, etc.). Si es factible y legalizable, sería bueno analizar su incidencia, falencias, circuitos, etc., dado que limitaría la evasión en impuestos como el IVA, ingresos brutos, nafta, de trascendencia presupuestaria. El presupuesto nacional es la base substancial de la política y requiere un tratamiento de igual importancia.

Punto 3.6 : Nuestra Salud